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［摘要］:我国现有的行政思想植根于计划经济社会。随着市场经济社会的来临,传统行政思想导致了政府管理的种种危机。为适应市场经济社会的要求,必须对传统行政思想逐步作出适应性调整。
一
传统行政思想强调人治而忽视法治,强调秩序而忽视发展,强调权力而忽视责任,强调管制而忽视服务,强调以政府为中心而忽视了与行政相对方的相互沟通。因此,传统行政思想中存在着种种误区:
１ 政府功能的价值偏向。传统行政思想认为政府是万能的,政府应该行使资源配置、利益分配等几乎所有的社会职能;但是,由于政府管理与社会自治是一个社会管理系统的两极,具有不同的结构、功能和运行机制,两者因为社会生存与发展所必需,因而必须在两极之间维持一种“必要的张力”,才能保障社会健康发展;但是“全能政府观”导致政府权力的触角伸向社会的每一个环节和角落,于是社会自治一极的特征与价值遭到毁灭性的贬损,结果瓦解了两极之间的张力,导致“行政权力支配社会”,窒息了社会发展的活力。同时,“全能政府观”强调什么都要管才是好政府,于是将一切社会事务都纳入政府公共管理之中,政府权力渗透到社会一切领域;为了达到好政府目标,政府必须不断增设机构与人员,以管理全部社会事务;为了管住全部事务,政府必须不断集中行政权力,形成一个高度集中的、自上而下的能包揽和容纳企业、社会和公民个人一切权力的行政机构。实际上,“全能政府观”所依托的“完全信息、完全理性、利益一致、理性政府、交易成本为零之类的乌托邦假设”［１］根据无法实现,因此政府的实践能力总是有限的。
２ 政府行为的价值偏向。在传统行政思想中,政府管理往往被视为一种纯粹的政治权力运用,政治职能绝对化,政府管理的目标是维持社会秩序,政府是社会的主宰;由于计划经济社会的长期作用,尽管我国历来提倡“为人民服务”,但政府在“公众意识”和“服务意识”方面总是显得迟钝;政府管理往往以政府及其公职人员为中心,在管理体制、过程与方法上,一切以便于管理为前提,所以“我国习惯上常用行政命令和行政手段来处理问题,包括处理争议、纠纷,这是因为我国长期的沿袭,人们也习以为常的陈习”。［２］在政府管理实践中,一些政府组织和公职人员往往又自觉或不自觉地把公民简单地视为管制的相对方,为图工作便利而无视公民的合法权益,动辄使用强制手段来行政。殊不知,这有违公共行政的本意,还会增大行政阻力,从而损害行政效能。
３ 政府管理绩效评价的价值偏向。在传统行政思想中,在评价政府管理绩效以及决定政府官员仕途方面,单纯的数量化指标体系成为最重要的评价标准,这势必造成政府官员的短期行为。为了追求地区经济发展,不计成本、不顾效益地盲目攀比经济发展速度,竞相扩大投资规模,竭泽而渔,对环境与资源进行掠夺性开发,使宏观经济面临通货膨胀与经济波动的威胁,国民经济面临不可持续发展的困境。实际上,政府管理的绩效,除了一些数量指标之外,更重要的是一些质量指标,是经济与社会的均衡发展和可持续发展。
４ 政府利益的价值偏向。传统行政思想视政府是公共利益的代表者而没有自身的特殊利益目标,认为通过民主选举产生的政府会自动地“为人民服务”。但实际上,公共选择理论告诉我们,政府也是理性的经济人,具有自身的特殊利益要求,所以历史证明:“社会用简单分工的办法为自己建立了一些特殊的机关来保护自己的共同利益。但是后来,这些机关,而其中主要是国家政权,为了追求自己的特殊利益,从社会的公仆变成了社会的主人。”［３］而不受制约的公共权力必然异化,因为“一切有权力的人们都容易滥用权力”,［４］所以这种价值取向势必导致权力腐败和损害公民合法权益。
上述种种误区使政府面临信任危机,具体表现为:
１ 政府效率危机。政府效率是指政府的投入与产出之间的比率,政府效率危机表现为政府管理效率的低下、官僚主义的盛行、政府管理不计成本、对公共物品的供给超出了社会财富最优分配时所需的数量,因而导致社会资源的浪费。其原因在于政府存在着某些共同的缺陷或难以超越的限度:（１）政府也是经济人。政府利益、行政人的利益并不完全等同于社会现象的公共利益,他们的目的包括薪水、职位、威望、权力、官职的恩赐、官僚部门的产品等,［５］当其具体目标与公共利益不一致时,很可能会以牺牲公共利益为代价。（１）政府的政策偏差。由于政府能力的有限性,而政府政策的产生是一个非常复杂的过程,存在着诸多困难与障碍,政府难以制定并实施绝对合理的好政策;其次,由于政策的制定缺乏与公民的沟通,政策的制定基本上是黑箱操作,很难反映公民的真实偏好。（３）政府行为的低效率。由于政府垄断了公共物品的供给,缺乏竞争和追求如企业利润一样的动机激励,政府行为低效率。（４）政府机构及其人员的自我膨胀。帕金森定律早已证明,政府自身具有扩张的本性,由于企业经营、综合经济管理、社会工作、行业管理、管钱管物的职能全部集中于政府部门,政府势必不断增设机构与人员以完成这些职能。（５）寻租与社会资源浪费。寻租就是政府权力形成的租金,即寻求人为短缺资源的租金。寻租作为一种非生产性活动,并不增加任何新产品或财富,只不过改革生产要素的权力关系,把更大一部分的国民收入装进私人腰包,导致不同政府部门官员的争权夺利,影响政府声誉和增加廉政成本。
２ 政府职能危机。在政企关系上,整个社会成为一个规模无比巨大的企业,全体公民都成为国家的雇员。微观经济单位不是一个具有独立法人地位的经济实体,而是作为政府主管单位的附属物来参与国民经济活动,政府始终是企业生产经营活动的直接决策者和管理者。政府不仅是企业投资主体,而且是经营管理主体,政府陷入企业的债务、融资、管理的具体微观事物,而政府所具有的市场环境建设、公共产品的供应、宏观经济调控、社会保障和社会公平等职能却未能履行,企业却履行着政府职能,提供部分社会公共产品,诸如教育、医疗、住宅、社会保险与保障等。这样,政企不分,职能混同、相互替代,政府职能短缺与过剩并存,出现职能危机。而在政府行政体系内部,由于结构功能未充分分化,决策、咨询、信息、监督各部门之间的结构与功能失调,部门之间关系不顺,职责不清、相互交叉、互相扯皮,部门林立、政出多门、管理掣肘太多。在此状况下,政府职能一方面不能得到有效发挥,另一方面使政府的管理成本上升,效率低下。总之,在传统行政思想作用下,政府管了许多不该管而又不能管好的事情,反过来,政府本应履行的职能却大打折扣,造成政府职能危机。
３ 行政权力结构危机。由于传统行政思想的作用,最终造就了全能型的、高度集权的、自上而下的能包揽和容纳社会、企业、公民个人一切权力的行政权力结构;由于“政府职能扩张、行政权的扩张、行政结构的自我扩张冲动、赤字财政政策、官本位思想的作用”,［６］行政机构迅速膨胀。在高度集权的行政权力结构中,所有决策均由中央政府决策机构在宏观层次上作出,市场是多余的;决策所需信息可以以很低的费用轻易获得,决策所及的所有对象的价值偏好完全一致;政府权力渗透到公共生活和个人领域的每一个角落,直接管理所有事务,社会中介组织没有存在的必要。这种全能型的行政权力结构的危机主要表现为:
（１）机构庞大、人员臃肿,中央和省一级政府组成部门一般在３０～４０个左右,加上直属机构、委管局、部管局以及非常设机构,机构近百个。此外,每个部门都有一批直属事业单位,作为本部门的衍生机构,为行政机关提供各种服务。各级政府中的人员过多,目前全国行政事业单位在编人数达３４００万,各级财政不堪重负。
（２）政企不分,政府管了许多属于企业的事情,企业缺乏自主权,影响了企业在市场中的竞争力。
（３）机构设置不科学,职能交叉和职责不清的问题较为严重。
（４）行政法治滞后,政府自由裁量权太大,缺乏强有力的监督,行政腐败严重。
（５）社会自治能力差。由于社会中介组织的缺位,社会缺乏自治能力;而由于缺乏社会中介组织,公民直接面对政府,公民权利无法得到有效保护。
（６）促成了人身依附,对国家的崇拜和依赖以及官本位的传统政治文化的强化。
４ 政府合法性危机。现代民主观认为政府的合法性来源于人民的信任与支持,政府公共权力的运作是以实现人民利益为最高宗旨;而现代政府的合理性则在于严格界分公域与私域,政府公共权力只应局限于政治领域,而保留个人与社会的自治。但是在传统行政思想指导下,为人民服务的宗旨往往被束之高阁,在实践中人民往往只是权力的客体,政府不仅不能切实维护公民的合法权益,还常常“反仆为主”,甚至损害公民的合法权益;同时,由于传统行政思想认为政府“万能”,政府控制一切社会生活,政府权力直接干预私域,形成了全能政府。随着市场经济社会的发展与公民意识的觉醒,久之,公民会对这种传统型政府管理失去信任乃至唾弃,政府权威将面临信任危机。如果不及时加以纾解,这种信任危机极易导致社会动荡。
二
市场经济是存在于发达商品经济社会的经济运行形式,是一种以市场为中心来组织、以市场机制为基础来配置社会资源的经济运行形式。现代市场经济的基本要求包括:资源配置市场化、企业行为自主化、产权社会化、市场体系完善化、宏观控制间接化、交易过程平等与规范化、经济管理法治化;现代市场经济的政治观念包括:自由观念、平等观念、交换与竞争观念、质量与效益观念、公民观念。显然,传统行政思想的诸多内容是与市场经济社会格格不入的,随着传统计划经济社会向市场经济社会的过渡以及市场经济社会的逐步形成,传统行政思想所引发的危机将日趋严重,对之进行适应性调整,是建立和发展市场经济所必需的。
为适应市场经济社会的要求,必须作出的调整主要有:
１ 从全能行政向有限行政转化。政府管理有所为又有所不为的观念,正是市场经济社会中的政府管理理念。在市场经济社会中,政府的基本职能是提供社会公共物品,重构国家与社会、政府与市场之间的和谐关系;政府管理不再以政府为中心,而是以市场和社会为中心;政府不再充当社会和经济的主宰,而是充当服务者与仲裁者;政府不再直接管理企业以及其他具体事务,而是充分培育和利用企业、市场和社会中介组织以分担、搞好社会公共事务。有限行政观的树立,“并非意味着放弃政府对社会经济生活的管理,也不意味着管得最少的政府是最好的政府,其真正的含义是使市场成为社会资源配置的主体,政府对市场依据一定的方式进行一定程度的宏观管理、行政指导或管制”。［７］
２ 由管制行政向服务行政转化。在市场经济社会中,由于公民的主体意识和自由意识的复苏,政府不过是公民为了实现公共利益而通过契约建立的公共服务组织,从而要求政府管理要以人民为中心,强化服务意识和提高服务质量,在管理方法与体制上都要以便民利民为原则。既然政府管理的实质是提供服务,那么就应该以服务对象的满意程度作为评估政府管绩效的标准,要求政府不图虚名而切忌制造无效益的政绩,要有科学的政绩评估体制,确立公众至上的服务意识。
３ 由秩序行政向发展行政转化。传统政府管理以维护现存秩序和既定权威为核心,因循守旧,既囿于计划经济社会的传统观念,又由于僵化的意识形态,这种观念在全球化潮流和知识经济时代一触即溃。随着市场经济社会的来临,政府管理要以促进社会良性发展为核心,应该拆除内心积存的陈旧过时的条条框框,勇于创新、敢于开拓,学习外国的成功经验,正如邓小平所说的“我们要向资本主义发达国家学习先进的科学、技术、经营管理方法以及其他一切有利于我们的知识和文化,闭关自守、固步自封是愚蠢的”。［８］在市场经济社会中,政府应该提高自身的应变能力、可持续发展能力和创新能力等。
４ 从人治行政向法治行政转化。为适应市场经济社会的要求,必须树立民主的行政观,以民主机制来约束公共权力,因为“只有让人民来监督政府,政府才不敢松懈;只有人人起来负责,才不会人亡政息”。［９］而民主的行政观如果缺乏法治的保障,也终将是一种乌托邦。传统行政思想虽然也强调法制,但主要理解为用法制作为管理国家和控制社会的手段,法律的主体只是政府,而客体是公民,说到底是一种“人治底下的法制”;实践证明,这种法制是靠不住的,它无法避免人治灾难的发生。随着市场经济社会的来临,走向法治成为历史的必然选择,所以经过多年的犹疑和抉择之后,法治也被确定为当代中国的治国方略。法治行政观意味着:一是行政主体树立法律至上的观念,把法治约束变为自身行为的基本准则;二是政府管理以制订执行法律法规为核心,严格禁止没有任何法律依据的随意干预。法治行政是指制定完善的法制,用法律来规定政府行为的机关、权限、手段、方式与后果,严禁越权行政和滥用职权,一切行政行为必须有法律依据和依照法定程序等。
５ 从秘密行政观向公开行政观转化。传统行政思想强调秩序与权威,政府的大量行为不公开、不透明,“黑箱操作”,公民无法了解与参与,更谈不上制约,这是产生钱权交易和腐败现象的重要原因。在市场经济社会中,市场经济的发展促进了公民素质的提高,政府管理往往与公民利益息息相关,因此公民要求参与政府管理,要求政府管理在可控制的轨道上运作,行政公开正是对这一趋势的回应;市场经济社会要求实行行政公开,将政府管理置于公民的监督与制约之下,从而防止公共权力的异化。行政公开的基本内容是:法律公开、行政主体公开、行政程序公开、办事结果公开;行政公开是廉政建设的基础,是政府管理民主化与法治化的需要,是建设高效、务实政府的前提,也是实现政府管理可持续发展的有力杠杆。
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